proposition de loi visant à simplifier le millefeuille territorial par la collectivité unique

N° 1800
_____

ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
DIX-SEPTIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 16 septembre 2025.

PROPOSITION DE LOI
visant à simplifier le millefeuille territorial par la collectivité unique,
(Renvoyée à la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la
République, à défaut de constitution d’une commission spéciale dans les délais prévus par les articles 30 et 31 du
Règlement.)

présentée par
Mme Brigitte KLINKERT, M. Pieyre-Alexandre ANGLADE, M. Olivier BECHT,
M. Thierry BENOIT, M. Hervé BERVILLE, M. Xavier BRETON, M. Hubert
BRIGAND, Mme Danielle BRULEBOIS, M. Stéphane BUCHOU, Mme Françoise
BUFFET, M. Jean-René CAZENEUVE, M. Paul-André COLOMBANI, Mme Josiane
CORNELOUP, M. Yannick FAVENNEC-BÉCOT, M. Jean-Marie FIÉVET,
M. Bruno FUCHS, M. Jean-Luc FUGIT, M. Thomas GASSILLOUD, M. David
HABIB, M. Stéphane HABLOT, M. Pierre HENRIET, M. Patrick HETZEL,
M. Cyrille ISAAC-SIBILLE, M. François JOLIVET, Mme Amélia LAKRAFI,
Mme Sandrine LALANNE, M. Benoît LARROUQUIS, M. Philippe LATOMBE,
Mme Sandrine LE FEUR, M. Didier LE GAC, Mme Nicole LE PEIH, M. Didier
LEMAIRE, M. Laurent MARCANGELI, M. Denis MASSÉGLIA, M. Paul MOLAC,
M. Hubert OTT, Mme Sophie PANONACLE, Mme Constance DE PÉLICHY,
M. Frédéric PETIT, M. Alexandre PORTIER, M. Aurélien PRADIÉ, M. Franck

–2–

RIESTER, M. Charles RODWELL, M. Jean-François ROUSSET, Mme Nicole
SANQUER, M. Raphaël SCHELLENBERGER, M. Mikaele SEO, M. Charles
SITZENSTUHL, M. Bertrand SORRE, Mme Liliana TANGUY, Mme Corinne
VIGNON, Mme Anne-Cécile VIOLLAND, Mme Sylvie BONNET, Mme Nathalie
COGGIA, M. Michel LAUZZANA, M. Pascal LECAMP, Mme Frédérique
MEUNIER, M. Jimmy PAHUN, Mme Christine LE NABOUR, M. Stéphane
LENORMAND, Mme Émilie BONNIVARD, M. Joël BRUNEAU, M. Michel
CASTELLANI, M. Mickaël COSSON, M. Laurent CROIZIER, Mme Julie
DELPECH, M. Guillaume GOUFFIER VALENTE, Mme Constance LE GRIP,
Mme Marie LEBEC, M. Emmanuel MANDON, Mme Joséphine MISSOFFE, M. Karl
OLIVE, M. Richard RAMOS, M. Nicolas RAY, Mme Prisca THEVENOT,
Mme Caroline YADAN, Mme Olivia GRÉGOIRE, M. Frantz GUMBS,
Mme Catherine IBLED, Mme Delphine LINGEMANN, Mme Géraldine BANNIER,
M. Sylvain MAILLARD, M. Vincent THIÉBAUT, M. Pierre CAZENEUVE, M. Peio
DUFAU, M. Gabriel ATTAL, M. Philippe FAIT, Mme Sandra DELANNOY,
M. Vincent LEDOUX, Mme Violette SPILLEBOUT, M. Moerani FRÉBAULT,
M. Didier PADEY, Mme Valérie ROSSI, Mme Annie VIDAL, M. Laurent
MAZAURY,
députées et députés.

–3–

EXPOSÉ DES MOTIFS
MESDAMES, MESSIEURS,
La réforme de la carte des régions opérée par la loi n° 2015-29
du 16 janvier 2015 suscite toujours mécontentements et incompréhensions,
près de dix ans après son entrée en vigueur. Dans certaines grandes régions
nouvellement créées, nombre de concitoyens et d’élus locaux soulignent le
sentiment d’éloignement face à des structures régionales trop grandes et
technocratiques, éloignées de toute cohérence géographique ou de quelque
réalité historique.
La réforme territoriale de 2015 a effectivement accentué la perte de
proximité des Français vis-à-vis de leurs institutions et de leurs élus, la
perte de concret dans l’action publique locale. Lorsque l’on n’identifie plus
l’élu qui prend des décisions, ni même les compétences d’une collectivité
éloignée de sa réalité, la démocratie locale perd de son sens et de son
intensité.
Par cette proposition de loi, il est proposé de redonner du sens
démocratique aux structures locales et de travailler dans une logique de
différenciation des territoires, qui est la dimension nécessaire d’un nouvel
acte de décentralisation. La règle commune doit pouvoir s’adapter en
fonction des spécificités de chaque territoire, c’est le chemin qui a été pris
et consacré par la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la
différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses
mesures de simplification de l’action publique locale, dite « 3DS ». Nous
souscrivons à cette vision d’avenir qui permettrait aux territoires de
renforcer leur liberté d’action et de s’organiser à des échelles plus
conformes aux aspirations locales.
Tout le potentiel de cette loi n’a pas été utilisé en faveur d’une plus
grande liberté d’organisation territoriale. L’avancée forte de la loi 3DS doit
aujourd’hui être complétée par un nouveau dispositif permettant la
différenciation territoriale, dans l’intérêt de l’efficacité de l’action publique
locale.
Le contexte des finances publiques qui s’est très largement dégradé ces
dernières années doit également nous conduire à une action résolue pour le
redressement des comptes publics et donc à prendre toutes les mesures
utiles à une action publique plus efficiente, moins coûteuse, grâce à des
réformes de structures et pas seulement des ajustements.

–4–

La Cour des comptes a souligné dans différents rapports combien ces
grandes régions coûtent plus cher, complexifient le mille-feuille
administratif et éloignent les décisions des habitants.
L’enjeu est donc démocratique mais aussi financier. À l’heure où la
recherche d’économies budgétaires est si nécessaire, se priver d’une
ressource précieuse serait irresponsable. Grâce à cette loi, il serait
désormais possible pour une collectivité unique de gérer les compétences
dévolues aux départements et aux régions, sur un territoire donné, afin de
créer des synergies dans l’action publique locale, des économies
budgétaires et une plus grande proximité dans les choix politiques.
Nous voulons une action publique utile, efficiente, lisible. Pour le cas
de l’Alsace par exemple, une collectivité unique alliant les compétences
régionales et départementales permettrait une économie budgétaire jusqu’à
cent millions d’euros, selon des calculs d’économistes.
Cette proposition de loi vise donc à aller de l’avant et innover dans la
structure territoriale en faisant permettant la création de collectivités
uniques sous condition. Lorsque des conseils départementaux ont fusionné
pour retrouver le périmètre d’une ancienne région, ils récupèrent les
compétences régionales pour former une collectivité unique, exerçant les
compétences des deux niveaux de collectivité.
Il s’agit en réalité de la suppression d’un niveau de collectivité sur un
périmètre donné, seule source d’économie crédible lorsque l’on parle de
réforme territoriale.
C’est à la fois une réforme de bon sens, de plus grande liberté
d’organisation territoriale, mais aussi de stimulation de la démocratie
locale, en rapprochant la décision du citoyen.
Ainsi par exemple de l’Alsace, terre propice à une expérimentation de
cette réforme, qui deviendrait par cette loi une collectivité à statut
particulier qui disposerait des compétences dévolues au département et à la
région au sens du code général des collectivités territoriales, dans des
limites pertinentes par rapport aux données géographiques, historiques
démographiques et sociologiques qui conditionnent leur bon
fonctionnement et celui des communautés humaines dont elles ont la
charge.
À l’avant-garde de la différenciation grâce à la loi du 2 août 2019,
l’Alsace aspire à être un territoire de préfiguration d’une réforme apportant

–5–

plus de proximité et de simplicité, en cohérence avec sa spécificité
territoriale et transfrontalière. Des solidarités existeraient demain entre la
collectivité d’Alsace et la région.
De plus, cette collectivité porterait l’ambition de la nécessaire
simplification pour nos concitoyens qui n’auraient plus à chercher le bon
interlocuteur parmi les différentes strates de collectivités, mais également
pour les associations qui n’auraient plus qu’un seul dossier de subvention.
Le lien entre l’économie et le social en serait renforcé́ et le temps perdu sur
la route pour rencontrer les différents interlocuteurs considérablement
réduit. Cette simplification de l’action locale serait aussi une source
d’économie ainsi que l’a démontré le rapport Ravignon de mai 2024 sur les
coûts du millefeuille territorial.
Cette proposition de loi prévoit également le transfert des ressources
suivant les compétences et la reprise des droits par la nouvelle collectivité,
ainsi que des mesures transitoires nécessaires.
Dans la dynamique d’un renouveau du partenariat entre l’État et les
territoires et d’un acte de décentralisation basé sur la confiance, nous
souhaitons aller de l’avant. Nous croyons « à la perfusion de la géographie
sur nos âmes », la géographie de l’Alsace a perfusé en nous l’amour de la
République et a forgé un idéal européen indestructible.
Plus que jamais, il est nécessaire de clarifier et de simplifier le
« millefeuille territorial », en assumant une réforme réelle qui se base sur la
réalité historique et géographique, avec des compétences clarifiées et
exercées à l’échelle humaine.
Cette proposition de loi poursuit le chemin d’une République
décentralisée, qui fait confiance aux territoires, aux élus locaux, aux
services publics de proximité, et qui ose se réformer pour innover et agir.

–6–

PROPOSITION DE LOI
Article 1er



Le titre II du livre Ier de la quatrième partie du code général des
collectivités territoriales est complété par un chapitre V ainsi rédigé :




« CHAPITRE V
« Transfert des compétences de la région à une collectivité issue du
regroupement de plusieurs départements au sein de la région



« Art. L. 4125-1. – Par délibérations concordantes de leurs assemblées
délibérantes, adoptées à la majorité des trois cinquièmes des suffrages
exprimés, ou par délibération de l’assemblée de la collectivité européenne
d’Alsace adoptée dans les mêmes conditions de majorité, la collectivité
issue d’un regroupement de départements compris dans le périmètre des
anciennes régions fusionnées sur le fondement de la loi n° 2015-29
du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections
régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral devient
une collectivité territoriale unique exerçant les compétences
départementales et régionales. Par dérogation au troisième alinéa de
l’article L. 3121-10 du code général des collectivités territoriales, la
demande peut être inscrite à l’ordre du jour des conseils départementaux, à
l’initiative d’au moins 5 % de leurs membres.



« Le président de la collectivité concernée en avise immédiatement le
président du conseil régional de son ressort qui est tenu de recueillir l’avis
simple et motivé du conseil régional dans un délai de deux mois à compter
de la réception de la demande. Cet avis simple est communiqué
immédiatement aux assemblées départementales qui se prononcent après en
avoir débattu.



« Lorsque le territoire concerné comprend des zones de montagne
délimitées conformément à l’article 3 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985
relative au développement et à la protection de la montagne, les comités de
massif concernés sont consultés sur le projet de fusion. Leur avis est réputé
favorable dans les mêmes conditions qu’indiquées au présent article.



« Sur décision de l’assemblée de la collectivité issue du regroupement
de départements, les personnes inscrites sur les listes électorales peuvent

–7–

être consultées dans les conditions fixées à l’article L. 1112-15 du présent
code.



« La collectivité territoriale unique est créée après concertation avec
les exécutifs départementaux concernés.



« Les collectivités uniques sont renouvelées en même temps que les
régions.



« Les règles relatives à l’attribution des compétences, et à leur
exercice, peuvent être fixées conformément à l’article L. 1111-3-1
lorsqu’elles portent sur un nombre limité de compétences. L’État peut
transférer certaines de ses compétences à la nouvelle collectivité
territoriale.



« Par délibérations concordantes des assemblées délibérantes du
conseil régional concerné et de la collectivité unique concernée, des
coopérations peuvent être instituées pour certaines compétences, ou une
délégation de compétences de la collectivité unique envers le conseil
régional.



« Les projets de schémas et les documents de planification en matière
d’aménagement, de développement économique et d’innovation, et de
transport sont transmis pour information à l’autre assemblée au plus tard un
mois avant l’adoption desdits schémas et documents jusqu’en 2035.



« L’ensemble des biens, droits, obligations et financements en lien
avec les compétences régionales concernées sont transférées à la
collectivité unique. Une commission consultative locale sur l’évaluation
des transferts de charge est créée par accord entre les exécutifs régionaux et
départementaux. En cas de désaccord, elle est composée et organisée par
décision du représentant de l’État dans la région.



« La création de la collectivité unique entraine sa substitution dans
toutes les délibérations et dans tous les actes pris par le Conseil régional
concerné. Les contrats sont exécutés dans les conditions antérieures jusqu’à
leur échéance, sauf accord contraire des parties. Les cocontractants sont
informés de la substitution de la personne morale par la collectivité unique.
Cette substitution n’entraine aucun droit à résiliation ou à indemnisation
pour le cocontractant.



« Le personnel nécessaire à la gestion des compétences concernées est
transféré selon les conditions fixées par décret en Conseil d’État.

–8–



« À titre transitoire avant le renouvellement général suivant des
assemblées départementales et régionales, les conseillers régionaux élus sur
le périmètre départemental de la collectivité unique siègent au sein de
l’assemblée délibérante de la collectivité unique. »
Article 2



Le livre IV de la quatrième partie du code général des collectivités
territoriales est ainsi modifié :



1° À la fin de l’intitulé, les mots : « et collectivité territoriale de
Corse » sont remplacés par les mots : « , collectivité territoriale de Corse et
collectivité européenne d’Alsace » ;



2° Après le titre II, il est inséré un titre II bis ainsi rédigé :




« TITRE II BIS
« COLLECTIVITÉ EUROPÉENNE D’ALSACE




« CHAPITRE IER
« Dispositions générales



« Art. L. 4427-1. – Il est créé une collectivité à statut particulier, au
sens de l’article 72 de la Constitution, dénommée « Collectivité européenne
d’Alsace », en lieu et place de la Collectivité européenne d’Alsace créée
par la loi n° 2019-816 du 2 août 2019 relative aux compétences de la
collectivité européenne d’Alsace et, dans les limites territoriales
précédemment reconnues à cette dernière.



« Art. L. 4427-2. – La collectivité́ européenne d’Alsace s’administre
librement, dans les conditions fixées par le présent titre et par les
dispositions non contraires des première, troisième et quatrième parties du
présent code et de la législation en vigueur relative au département et à la
région. »
Article 3



I. – La charge pour les collectivités territoriales est compensée à due
concurrence par la majoration de la dotation globale de fonctionnement et,
corrélativement pour l’État, par la création d’une taxe additionnelle à

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l’accise sur les tabacs prévue au chapitre IV du titre Ier du livre III du code
des impositions sur les biens et services.



II. – La charge pour l’État est compensée à due concurrence par la
création d’une taxe additionnelle à l’accise sur les tabacs prévue au
chapitre IV du titre Ier du livre III du code des impositions sur les biens et
services.



III. – La perte de recettes pour les collectivités territoriales est
compensée à due concurrence par la majoration de la dotation globale de
fonctionnement et, corrélativement pour l’État, par la création d’une taxe
additionnelle à l’accise sur les tabacs prévue au chapitre IV du titre Ier du
livre III du code des impositions sur les biens et services.