proposition de loi visant à protéger les mineurs isolés et à lutter contre le sans-abrisme

N° 2021 rectifié
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
DIX-SEPTIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 28 octobre 2025.

PROPOSITION DE LOI
visant à protéger les mineurs isolés et à lutter contre le sans-abrisme,
(Renvoyée à la commission des affaires sociales, à défaut de constitution d’une commission spéciale dans les délais
prévus par les articles 30 et 31 du Règlement.)

présentée par
M. Emmanuel GRÉGOIRE, Mme Isabelle SANTIAGO, Mme Sandrine RUNEL,
Mme Marie-José ALLEMAND, M. Joël AVIRAGNET, M. Christian BAPTISTE,
M. Fabrice BARUSSEAU, Mme Marie-Noëlle BATTISTEL, M. Laurent BAUMEL,
M. Belkhir BELHADDAD, Mme Béatrice BELLAY, M. Karim BENBRAHIM,
M. Mickaël BOULOUX, M. Philippe BRUN, M. Elie CALIFER, Mme Colette
CAPDEVIELLE, M. Paul CHRISTOPHLE, M. Pierrick COURBON, M. Alain
DAVID, M. Arthur DELAPORTE, M. Stéphane DELAUTRETTE, Mme Dieynaba
DIOP, Mme Fanny DOMBRE COSTE, M. Peio DUFAU, M. Inaki ECHANIZ,
M. Romain ESKENAZI, M. Olivier FAURE, M. Denis FÉGNÉ, Mme Martine
FROGER, M. Guillaume GAROT, Mme Océane GODARD, M. Julien GOKEL,
Mme Pascale GOT, M. Jérôme GUEDJ, M. Stéphane HABLOT, Mme Ayda
HADIZADEH, Mme Florence HEROUIN-LÉAUTEY, Mme Céline HERVIEU,
M. François HOLLANDE, M. Sacha HOULIÉ, Mme Chantal JOURDAN,

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Mme Marietta KARAMANLI, Mme Fatiha KELOUA HACHI, M. Gérard LESEUL,
M. Laurent LHARDIT, Mme Estelle MERCIER, M. Philippe NAILLET, M. Jacques
OBERTI, Mme Sophie PANTEL, M. Marc PENA, Mme Anna PIC, Mme Christine
PIRÈS BEAUNE, M. Dominique POTIER, M. Pierre PRIBETICH, M. Christophe
PROENÇA, Mme Marie RÉCALDE, Mme Valérie ROSSI, Mme Claudia ROUAUX,
M. Aurélien ROUSSEAU, M. Fabrice ROUSSEL, M. Sébastien SAINT-PASTEUR,
M. Hervé SAULIGNAC, M. Arnaud SIMION, M. Thierry SOTHER, Mme Céline
THIÉBAULT-MARTINEZ, Mme Mélanie THOMIN, M. Boris VALLAUD,
M. Roger VICOT, M. Jiovanny WILLIAM,
députés et députées.

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EXPOSÉ DES MOTIFS
MESDAMES, MESSIEURS,
La France, en 2025, compte encore des enfants qui dorment dans la
rue. Cette réalité s’est installée dans notre paysage républicain comme une
honte discrète. Selon le 7e baromètre « Enfants à la rue » publié par Unicef
France et la Fédération des acteurs de la solidarité (FAS), dans la nuit du 18
au 19 août 2025, 2 159 enfants, dont 503 âgés de moins de trois ans, sont
restés sans solution d’hébergement malgré un appel au 115. Un chiffre en
augmentation de 30 % par rapport à 2022. À La Réunion, plus
de 1 000 enfants vivaient sans abri, dont 330 âgés de moins de trois ans.
En 2024, le collectif Les Morts de la Rue estimait que 855 personnes
victimes du sans-abrimse avaient trouvé la mort en France ; parmi elles,
31 enfants.
Les dispositifs d’urgence sont saturés, les expulsions locatives
s’accélèrent, la pénurie de logements sociaux s’étend. Derrière chaque
statistique, il y a une enfance brisée, une vie détruite, des nuits passées sous
un porche ou dans un gymnase. Le droit à l’enfance n’est plus garanti ; il
devient conditionnel, dépendant des places disponibles.
À cette crise du sans-abrisme s’ajoute un scandale moral plus
silencieux encore : celui des mineurs non accompagnés en refus de
minorité. En juin 2025, la Coordination nationale Jeunes Exilés en Danger
recensait plus de 3 200 jeunes contestant devant la justice une décision de
refus de minorité ; parmi eux, 1 087 dormaient à la rue. Leur tort ? Avoir
été considérés comme majeurs.
En France, lorsqu’une première évaluation conclut à la majorité, une
personne se présentant comme mineure se voit systématiquement refuser
l’accès aux services de protection de l’enfance dans l’attente des décisions
d’appel des tribunaux. Une situation condamnant des centaines de jeunes à
l’errance, à la rue, sans accès aux prestations de base pour leur survie, telles
que l’accès à la nourriture, à l’eau potable ou aux installations sanitaires de
base, leur refusant également l’accès aux services de santé et d’éducation.
« L’État est directement responsable des violations des droits de
l’enfant consacrés par la Convention. » Dans son rapport d’enquête publié
le 3 octobre 2025 (CRC/C/FRA/IR/1), le Comité des droits de l’enfant
des Nations Unies constate que la France manque aux obligations qui
lui incombent en application des articles 2, 3, 6, 8, 12, 19, 20, 22, 27, 34,
et 37 et viole les articles 24, 26, 28, 37 (al. b)) et 39 de la Convention

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internationale relative aux droits de l’enfant. Le Comité décrit un
système « ancré dans un cadre juridique qui déroge au droit commun de la
protection de l’enfance » et où « les considérations financières priment sur
les intérêts des enfants. » Un rapport dénonçant des évaluations souvent
expéditives, l’usage récurrent des tests osseux, scientifiquement contestés,
et la pratique inacceptable qui consiste à faire reposer la charge de la
preuve sur l’enfant. La procédure d’évaluation est basée sur un seul
entretien avec la personne concernée, très souvent mené par un seul
enquêteur, qui dure en moyenne une heure, sans l’assistance d’un adulte de
confiance, d’un tuteur légal ou d’un avocat. Pire encore, le rapport souligne
que « l’apparence physique de la personne concernée est souvent un
facteur déterminant. » Dans de nombreux départements, la présomption de
minorité cesse après la première évaluation, laissant ces jeunes à la rue
pendant plusieurs mois, sans protection, alors même que les juges
reconnaissent ensuite leur minorité dans 50 à 80 % des cas.
Les constats de l’enquête « Mineurs isolés étrangers » menée par
l’association Utopia 56, publiés en juillet 2025, confirment l’ampleur des
défaillances : la reconnaissance des droits d’un enfant dépendrait du
département où il se présente. Certains appliqueraient l’accueil provisoire
d’urgence prévu par l’article L. 221-2-4 du Code de l’action sociale et des
familles, d’autres non. Plus de la moitié n’organise pas le bilan de santé
pourtant obligatoire depuis la loi n° 2022-140 du 7 février 2022 relative à la
protection des enfants. Trois quarts des départements ne reconstituent
jamais l’état civil du jeune accueilli. Derrière ces procédures
bureaucratiques se joue pourtant le sort d’un enfant que la rue expose à la
violence, à la traite, à la prostitution, au silence.
Ces jeunes ne sont pas des fraudeurs, mais des enfants en danger.
Comme le rappelle la Commission nationale consultative des droits de
l’homme (CNCDH), refuser de consacrer le droit à la présomption de
minorité garanti par les conventions internationales « relève d’un choix
éminemment politique : celui de laisser un mineur sans protection, plutôt
que de risquer de protéger certains jeunes majeurs. » Ce choix, qui trahit
l’esprit même du droit international, nous engage moralement.
La France a ratifié la Convention internationale des droits de
l’enfant en 1990. Elle a promis, devant le monde, que l’intérêt
supérieur de l’enfant primerait toujours sur toute autre considération.
Nous nous devons de tenir cette promesse.
La présente proposition de loi vise à réparer cette défaillance. Elle ne
crée pas un privilège, elle rétablit un droit : celui d’être protégé tant que le

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doute demeure. Nous refusons que le soupçon remplace la protection. Son
article premier propose ainsi d’inscrire dans le droit la présomption de
minorité, en rendant suspensif le recours formé contre une décision de
refus de minorité et en garantissant le maintien de l’accueil provisoire
d’urgence jusqu’à ce qu’une décision judiciaire définitive soit rendue.
Ainsi, aucun jeune ne sera plus mis à la rue tant que la justice n’aura pas
tranché son âge. Cette disposition simple, conforme à la Convention
internationale des droits de l’enfant, met fin à un vide juridique contraire à
la dignité humaine.
Mais protéger l’enfant, c’est aussi comprendre les causes de sa
vulnérabilité. C’est pourquoi le présent texte propose d’instituer un
Observatoire national du sans-abrisme, chargé de recenser et d’analyser
les données sur les personnes sans domicile, notamment les mineurs privés
de protection familiale. Cet observatoire aura pour mission d’évaluer les
politiques d’hébergement, d’en suivre l’évolution, et de publier chaque
année un rapport public remis au Gouvernement et au Parlement. Car
l’indifférence commence là où l’on cesse de mesurer.
Cette réforme, pour être effective, suppose également une clarification
des responsabilités financières entre l’État et les départements. Les conseils
départementaux, en première ligne de la protection de l’enfance, font face à
des tensions budgétaires et humaines inédites. La gestion des nouveaux
flux de jeunes en recours, conjuguée à la saturation des dispositifs d’accueil
provisoire d’urgence, ne saurait reposer sur leurs seules ressources.
Nombre de départements peinent déjà à assurer la continuité des prises en
charge avec des effectifs et des capacités d’accueil insuffisants. L’État se
doit d’assumer la part principale de l’effort financier induit par cette
garantie nouvelle. L’effectivité de la protection juridique que consacre
la présente proposition de loi dépendra de cette responsabilité
partagée : les droits des enfants ne peuvent être conditionnés aux
capacités budgétaires et matérielles d’un département. La République
ne peut pas traiter l’enfance comme une variable budgétaire.
L’article 1er modifie l’article L. 221-2-4 du code de l’action sociale et
des familles pour rendre suspensif le recours formé contre une décision de
refus de minorité et assurer le maintien de l’accueil provisoire d’urgence
pendant toute la durée de la procédure.
L’article 2 crée un Observatoire national du sans-abrisme, chargé de
collecter, d’analyser et de mettre en cohérence les données relatives aux
personnes sans domicile, notamment les mineurs isolés, de les
communiquer aux pouvoirs publics et aux associations ou fondations

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œuvrant en ce domaine, et de publier chaque année un rapport remis au
Gouvernement et au Parlement.
L’article 3 gage la présente proposition de loi.

–7–

PROPOSITION DE LOI
Article 1er



Après le IV de l’article L. 221-2-4 du code de l’action sociale et des
familles, il est inséré un IV bis ainsi rédigé :



« IV bis. – Lorsqu’une personne se déclarant mineure et se trouvant
privée temporairement ou définitivement de la protection de sa famille
conteste la décision de refus de minorité prise en application des modalités
prévues au II du présent article, cette contestation suspend les effets de
ladite décision jusqu’à ce qu’une décision judiciaire devienne définitive.



« Durant cette période, l’accueil provisoire d’urgence prévu au I du
présent article est maintenu. »
Article 2



Le chapitre VI du titre II du livre II du code de l’action sociale et des
familles est complété par un article L. 226-13-1 ainsi rédigé :



« Art. L. 226-13-1. – L’État, les départements et des personnes morales
de droit public ou privé constituent un Observatoire national du
sans-abrisme.



« Il a pour mission de contribuer au recueil et à l’analyse des données
et des études concernant la situation des personnes sans domicile en France
en provenance de l’État, des collectivités territoriales, des établissements
publics, des fondations et des associations œuvrant en ce domaine.



« Il contribue à la mise en cohérence des différentes données et
informations, assure un suivi de l’évolution du nombre de personnes
sans-abri, notamment des personnes mineures se trouvant privée
temporairement ou définitivement de la protection de leurs familles, et en
assure la promotion auprès de l’État, des collectivités territoriales, des
établissements publics, des fondations et des associations œuvrant dans ce
domaine.



« L’Observatoire national du sans-abrisme présente au Gouvernement
et au Parlement un rapport annuel rendu public. »

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Article 3



I. – La charge pour l’État est compensée à due concurrence par la
création d’une taxe additionnelle à l’accise sur les tabacs prévue au
chapitre IV du titre Ier du livre III du code des impositions sur les biens et
services.



II. – La charge pour les collectivités territoriales est compensée à due
concurrence par la majoration de la dotation globale de fonctionnement et,
corrélativement pour l’État, par la création d’une taxe additionnelle à
l’accise sur les tabacs prévue au chapitre IV du titre Ier du livre III du code
des impositions sur les biens et services.