proposition de loi visant à renforcer le contrôle, la gouvernance et la responsabilité financière des agences et opérateurs de l’État

N° 2445
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
DIX-SEPTIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 4 février 2026.

PROPOSITION DE LOI
visant à renforcer le contrôle, la gouvernance et la responsabilité financière
des agences et opérateurs de l’État,
(Renvoyée à la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire, à défaut de constitution
d’une commission spéciale dans les délais prévus par les articles 30 et 31 du Règlement.)

présentée par
M. Jean-Paul MATTEI,
député.

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EXPOSÉ DES MOTIFS
MESDAMES, MESSIEURS,
Depuis trente ans, l’organisation administrative française s’est
profondément transformée. L’État s’est doté d’une galaxie d’opérateurs,
d’agences et d’organismes consultatifs chargés de mettre en œuvre des
pans entiers des politiques publiques. Cette dynamique, accélérée depuis
les années 2000, s’est faite sans doctrine d’ensemble, fragmentant l’action
publique et brouillant les responsabilités démocratiques.
En 2026, 431 opérateurs de l’État figurent dans le jaune budgétaire,
regroupant 401 310 emplois sous plafond pour 73 milliards d’euros de
financements publics. À ces opérateurs s’ajoutent 317 organismes
consultatifs, portant à plus de 1 150 entités publiques le nombre total
d’organismes participant directement ou indirectement à la décision
publique. Pourtant, leurs contours juridiques et leur rôle réel demeurent peu
lisibles pour les citoyens, et parfois même pour l’administration centrale.
Cette prolifération a entraîné une dilution du pilotage : chaque entité
dispose de statuts variés, de modes de gouvernance hétérogènes, de
pratiques de rémunération distinctes, et d’outils de contrôle inégalement
appliqués. Près de 49 % des opérateurs comptent moins de 250 agents,
tandis que d’autres, aux budgets de plusieurs milliards, ne disposent pas
d’un cadre stratégique stabilisé.
La commission d’enquête du Sénat sur les missions des agences,
opérateurs et organismes consultatifs de l’État et plusieurs rapports publics
ont tiré la sonnette d’alarme : l’État a perdu la maîtrise de son propre
archipel administratif.
Ces travaux ont permis d’objectiver des déséquilibres profonds dans la
manière dont l’État pilote, contrôle et évalue ses opérateurs. Le premier
d’entre eux tient à une transparence insuffisante : l’État ne dispose toujours
pas d’une vision consolidée des effectifs, des rémunérations ou des
engagements financiers de ses opérateurs. Les auditions menées dans le
cadre des travaux parlementaires ont révélé des écarts de rémunération
importants, parfois supérieurs à ceux des membres du Gouvernement, sans
cadre homogène ni véritable lien avec la performance attendue. Une telle
opacité nourrit les incompréhensions, alimente les polémiques et fragilise
la légitimité même de l’État employeur.
La gouvernance des agences et opérateurs de l’État apparaît également
en décalage avec leur financement. Dans de nombreux cas, l’État ne

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dispose pas de la majorité au sein des organes délibérants alors même qu’il
en est le principal financeur. Cette situation se justifie pour les universités
et les établissements relevant de l’enseignement supérieur et de la
recherche, dont l’autonomie a été consacrée par le législateur, mais
interroge pour les autres opérateurs.
Un second dysfonctionnement apparaît dans l’insuffisance des outils
de pilotage stratégique que devraient constituer les contrats d’objectifs et
de performance (COP) et les contrats d’objectifs et de moyens (COM).
Alors qu’ils devraient structurer le dialogue entre l’État et ses opérateurs,
seuls 27 % d’entre eux sont effectivement dotés d’un COP. Ceux qui
existent ne comportent souvent que des objectifs généraux, dépourvus
d’indicateurs précis, d’évaluation régulière ou de conséquence en cas de
non-atteinte. Quant aux COM, pourtant essentiels pour maîtriser les
trajectoires financières, ils restent rares et ne reposent presque jamais sur
une programmation pluriannuelle robuste.
Enfin, le pilotage exercé par les administrations de tutelle demeure
trop formel et insuffisamment opérationnel. L’administration centrale
n’exerce plus pleinement sa fonction de direction. Les lettres de mission
sont envoyées tardivement, les évaluations des dirigeants restent
sommaires, et les organes délibérants souffrent souvent d’un manque
d’activité ou d’une composition trop lourde pour être réellement efficaces.
Dans un contexte de contrainte budgétaire et d’exigence accrue de
transparence, reconstruire un pilotage clair, responsable et lisible est
devenu un impératif politique. Ainsi, la présente proposition de loi vise à
réaffirmer le rôle du Parlement et de l’État comme garants de la cohérence,
de la transparence et de l’efficacité de l’action publique, en les dotant de
nouveaux instruments de contrôle et de pilotage.
L’article 1er institue un mécanisme de contrôle parlementaire des
rémunérations les plus élevées au sein des agences et opérateurs de l’État,
rattaché à la commission des finances de l’Assemblée nationale. Ce
dispositif vise à renforcer la transparence des pratiques salariales, à
prévenir les écarts injustifiés et à assurer une utilisation responsable des
fonds publics.
L’article 2 rend obligatoire la conclusion de contrats d’objectifs et de
performance (COP) pour les agences et opérateurs de l’État. En fixant des
objectifs mesurables, des indicateurs vérifiables et un cadre pluriannuel
assorti d’une clause de revoyure, il vise à structurer le pilotage stratégique
de ces organismes et à renforcer l’évaluation et la lisibilité de leur action.

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L’article 3 rend obligatoire la conclusion de contrats d’objectifs et de
moyens (COM) pour l’ensemble des agences et opérateurs de l’État. Ce
cadre contractuel vise à assurer la cohérence entre les missions confiées
aux organismes publics et les ressources qui leur sont allouées, dans une
logique de maîtrise et de réduction progressive de la dépense publique,
fondée sur une trajectoire pluriannuelle.
L’article 4 établit un principe de gouvernance selon lequel l’État doit
disposer de la majorité au sein des instances délibérantes lorsqu’il est le
principal financeur d’un opérateur ou d’une agence, à l’exception des
organismes relevant de l’enseignement ou de la recherche académique.
Cette mesure vise à renforcer la cohérence entre financement public et
responsabilité dans la gouvernance.

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PROPOSITION DE LOI
Article 1er



Les rémunérations des agents comprises dans les trois pour cent des
rémunérations les plus élevées au sein des agences et opérateurs de l’État
font l’objet d’un contrôle annuel par les commissions des finances de
l’Assemblée nationale et du Sénat.



Dans l’exercice de cette mission, les commissions des finances
peuvent demander communication de tout élément utile relatif aux
politiques de rémunération, dans le respect des secrets protégés par la loi.



Ce contrôle s’exerce à l’égard des agences et opérateurs de l’État dont
la liste est fixée par décret.
Article 2



I. – Les agences et opérateurs doivent conclure avec l’État un contrat
d’objectifs et de performance.



Ce contrat est conclu entre, d’une part, l’État, représenté par le ou les
ministères chargés de la tutelle de l’organisme, et, d’autre part,
l’établissement, représenté par le président de son conseil d’administration
ou, le cas échéant, par son dirigeant exécutif.



II. – Ce contrat :



1° Définit les objectifs stratégiques assignés à l’organisme et les
décline en objectifs opérationnels ;



2° Comporte des indicateurs associés, objectivables et vérifiables, ainsi
que, le cas échéant, les cibles attendues ;



3° Précise les modalités de suivi de l’exécution du contrat.



III. – Le contrat d’objectifs et de performance est conclu pour une
durée par défaut de cinq ans. Il comporte une clause de revoyure au plus
tard à l’issue de la troisième année, donnant lieu à un bilan d’étape et, le
cas échéant, à une actualisation des objectifs et indicateurs.



IV. – Chaque agence et opérateur de l’État publie annuellement un
rapport public présentant l’état d’exécution du contrat d’objectifs et de

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performance, au regard des indicateurs mentionnés au II. Ce rapport est
rendu public et transmis aux commissions des finances de l’Assemblée
nationale et du Sénat.



V. – Un décret en Conseil d’État précise le périmètre des agences et
opérateurs concernés ainsi que les modalités d’application du présent
article, notamment le contenu minimal du contrat, les conditions de
publication et les modalités de vérification des indicateurs.
Article 3



I. – Les agences et opérateurs doivent conclure avec l’État un contrat
d’objectifs et de moyens.



Ce contrat est conclu entre, d’une part, l’État, représenté par le ou les
ministères chargés de la tutelle de l’organisme, et, d’autre part,
l’établissement, représenté par le président de son conseil d’administration
ou, le cas échéant, par son dirigeant exécutif.



II. – Ce contrat :



1° Fixe les objectifs assignés à l’organisme au regard de ses missions ;



2° Définit la trajectoire de moyens associée à ces objectifs, incluant, le
cas échéant, les moyens financiers et humains ainsi que les principaux
déterminants de coûts ;



3° Comporte des indicateurs objectivables et vérifiables permettant
d’apprécier l’atteinte des objectifs et l’adéquation des moyens.



III. – Chaque agence et opérateur de l’État publie annuellement un
rapport public présentant l’état d’exécution du contrat au regard des
objectifs, des moyens et des indicateurs mentionnés au II. Ce rapport est
rendu public et transmis aux commissions des finances de l’Assemblée
nationale et du Sénat.



IV. – Un décret en Conseil d’État précise le périmètre des agences et
opérateurs concernés ainsi que les modalités d’application du présent
article, notamment le contenu minimal du contrat, les conditions de
publication et les modalités de vérification des indicateurs.

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Article 4



I. – Lorsqu’il est le principal financeur d’une agence ou d’un
opérateur, l’État dispose de plus de la moitié des droits de vote au sein du
conseil d’administration ou de l’organe délibérant équivalent de cet
organisme.



II. – Le présent article ne s’applique pas aux établissements publics à
caractère scientifique, culturel et professionnel, ni aux associations et
fondations.



III. – Un décret en Conseil d’État précise le périmètre des agences et
opérateurs concernés par le présent article, ainsi que les modalités
d’appréciation de la qualité de principal financeur.
Article 5
La charge pour l’État est compensée à due concurrence par la création
d’une taxe additionnelle à l’accise sur les tabacs prévue au chapitre IV du
titre Ier du livre III du code des impositions sur les biens et services.